Отраслевая конференция 
«Теплоснабжение-2019»
РосТепло.ru - Информационная система по теплоснабжению
РосТепло.ру - всё о теплоснабжении в России
Разработка производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения

Разработка производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения

Л.Д. Соловьева, заместитель директора - начальник отдела нормативно-правового регулирования коммунальной сферы Департамента ЖКХ Министерства регионального развития РФ (доклад на Международном Форуме «Российское теплоснабжение: проблемы и тенденции развития»)

Общие вопросы развития организаций коммунального комплекса

О существующих проблемах жилищно-коммунального комплекса сказано и написано достаточно много. И если буквально два года назад ситуацию можно было охарактеризовать фразой: «У нас много проектов, но у нас нет денег», то сейчас все говорят: «У нас много денег, но у нас нет проектов, некуда вкладывать». Вто же время для инвесторов остаются высокие риски вложения в системы коммунальной инфраструктуры (рис. 1). Снижение рисков возможно за счет перехода к обеспеченному государственно-частному финансированию (рис. 2).

Как правило, когда приходит инвестор, он приходит со своим интересом к определенной организации коммунального комплекса (ОКК) и ему этого достаточно для того, чтобы начать зарабатывать деньги. Его интерес не увязан с интересами города, не увязан с интересами развития других коммунальных предприятий. Возникает некоторый дисбаланс - «перетягивание на себя» финансовых ресурсов. Поэтому очень важно эффективное взаимодействие органов власти с ресурсоснабжающими организациями.

Государственный контроль в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» должен осуществляться через программы комплексного развития (ПКР). Наличие ПКР - обязательное условие во многих Федеральных законах предоставления федеральной поддержки. Это записано и в положениях о предоставлении субсидий по межбюджетным трансфертам, разработанных Министерством регионального развития РФ. Первые ПКР муниципальных образований уже начали поступать в Минрегион РФ, но «без слез» на них не взглянешь, например, некоторые из них состоят всего из нескольких страниц.

Необходимо четко представлять, что ПКР -это составная часть Генерального плана развития муниципального образования, а нормы, прописанные в Градостроительном кодексе, указывают на то, что к 2010 г. все муниципальные образования должны иметь Генеральные планы своего развития.

С 1 января 2009 г. предельный индекс платежа граждан будет устанавливать субъект Российской Федерации. Будет регулироваться только совокупный индекс платежа за коммунальные услуги. Министерство регионального развития РФ в ближайшее время должно представить на рассмотрение в Правительство РФ проект постановления по расчету предельных индексов. Необходимым условием установления предельных индексов в проекте постановления является наличие ПКР и закона субъекта РФ по критериям доступности тарифов для потребителя. Вот эти два основных фактора будут влиять на регулирование.

Программа комплексного развития

В соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (СКИ) муниципального образования - это программа строительства и модернизации СКИ, которая обеспечивает развитие этих систем в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышение качества поставляемых товаров (оказываемых услуг) и улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования.

ПКР решает задачи:

■ определения целевых показателей развития СКИ;

■ определения приоритетов и последовательности развития СКИ;

■ сбалансированности развития СКИ;

■ обеспечения экологической безопасности развития СКИ.

Для муниципального образования ПКР - это инструмент комплексного управления и оптимизации развития СКИ, который позволяет увязать цели и темпы развития СКИ города (электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения), выявить проблемные точки и в условиях ограниченности ресурсов оптимизировать их для решения наиболее острых проблем.

Ни на одном другом уровне власти нет больше такой функции, как организация электро-, тепло-, водо-, газоснабжения. Следует учесть, что данная функция - это не «планерка» по утрам у заместителя главы муниципального образования, отвечающего за обеспечение жилищно-коммунальных услуг, и это не ежедневное перераспределение средств на оплату или ремонт чего-либо. Не бывает развитие одного ресурса без развития другого, с ним взаимосвязанного. Нельзя построить элементы системы водоснабжения или отопления, не имея источников генерации. Нельзя говорить о тепловой энергии, например, не имея газа. Это целый комплекс, и органы власти муниципального образования должны это понимать.

Как уже упоминалось выше, ПКР - необходимое условие для получения финансовой поддержки на федеральном уровне. Например, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» утверждение тарифов и надбавок на основе ПКР является необходимым условием для получения средств из указанного Фонда, а в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» - условием выделения земельных участков на строительство жилья.

ПКР - инструмент управления (в том числе через дальнейший мониторинг) частными предприятиями. ПКР позволяет влиять на планы развития и мотивацию частных компаний, которые владеют инфраструктурными объектами, в интересах города, что практически невозможно иными методами; позволяет (через мониторинг) оценивать и контролировать деятельность этих компаний.

С позиции властей муниципального образования управление предприятием возможно, только если оно - муниципальное (МУП), а если элементы инфраструктуры переданы частному предприятию, то управление становится невозможным. Но эта позиция ошибочна. Если ПКР выстроена грамотно, уходит иллюзия отсутствия управления. Именно через ПКР муниципальное образование управляет любым предприятием любой формы собственности. Для муниципального образования было бы даже лучше, если бы это было частное предприятие, т.к. за допущенные ошибки частное предприятие расплачивается за счет собственных средств, а ошибки МУПов компенсируются за счет бюджета муниципального образования.

ПКР - инструмент и необходимая база для эффективного установления тарифов. ПКР и составленные на ее основе инвестиционные и производственные программы ОКК являются обоснованием для установления тарифов.

Для инвесторов ПКР тоже является инструментом, в рамках которого он может принимать решение «куда входить, как входить и сколько это стоит». Инвесторы получают «сигнал» от органов власти о том, где будут необходимы вложения в инфраструктуру, а также утвержденный властью план развития инфраструктуры с приоритетами на несколько лет вперед. Одобренная представительным органом муниципального образования ПКР и утвержденные на ее основе инвестпрограммы ОКК и тарифы (в т.ч. долгосрочные) являются легитимным механизмом гарантирования необходимого уровня тарифов для инвестора на период, заложенный в ПКР.

Существует позиция глав администраций субъектов РФ и муниципальных образований, которую можно выразить фразой: «Вы нам денег дайте, а мы сами разберемся». При этом обоснованный размер необходимых средств и сроки их освоения многие даже назвать не могут. В этом случае ПКР - это для инвестора также инструмент, обеспечивающий возможность контроля за результатами своих вложений.

Мониторинг

В соответствии с приказом Министерства регионального развития РФ от 14 апреля 2008 г. № 48 «Об утверждении методики проведения мониторинга выполнения производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса» мониторинг данных программ муниципальных образований будет осуществляться напрямую, без участия субъекта РФ. Вэтом ничего удивительного нет, в результате - предприятие выглядит как «на ладони». Пока для теплоснабжающих организаций будет проводиться мониторинг только инвестиционных программ, но со временем, возможно, будет достигнута договоренность с Федеральной службой по тарифам (ФСТ) о распространении данного мониторинга и на производственные программы.

У органов регулирования тарифов организаций коммунального комплекса появился инструмент, позволяющий по результатам мониторинга пересматривать тарифы, и не только «в плюс», но и «в минус», что для ресурсоснабжающих предприятий будет не очень приятно. Причем пересмотр возможен за период регулирования. Тарифы «в минус» будут пересматриваться, потому что у нас во всех приказах, постановлениях и законах написано, что любая инвестиционная либо производственная программа - это, прежде всего, достижение конкретных целей. Если в производственной программе целью является энергоресурсосбережение, выраженное некоторым количеством процентов, то органы регулирования через определенное время должны сверить полученные результаты с заявленными. В том случае, если указанные в инвестиционной программе значения не достигнуты, - никакие объяснения причин (авария, холодная зима и т.п.) не помогут и тарифы будут снижены. Органы регулирования не сразу, не в этом году, но обязательно освоят данный инструмент регулирования.

Необходимо пересмотреть также представление об инвестиционной программе. В соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ -это уже в большей степени программа не предприятия, а муниципального образования. Предприятию инвестиционная программа не нужна. Муниципальное образование выдает техническое задание, а предприятие реализует его стремление к чему-то, используя только производственную программу.

Удивляет пример г. Москвы, в связи с установлением размера платы за подключение к тепловым сетям, при том, что городская инвестиционная программа утверждена не была. В то же время плата за подключение устанавливается только тогда, когда существует утвержденная инвестиционная программа и размер платы рассчитывается только в соответствии с объемами этой программы.

Способы разработки ПКР

Для того чтобы разработать полноценную ПКР требуется значительное количество времени, средств и высокая квалификация разработчиков. Поэтому на время переходного периода будет дана возможность разработки упрощенной программы, с условием того, что в дальнейшем будет осуществлен переход к полным ПКР (рис. 3). Единственное отличие будет в том, что так называемая упрощенная ПКР не будет содержать в себе перспективных схем развития СКИ, но при этом будет иметь достаточно подробный анализ СКИ.

Перспективные схемы развития коммунальной инфраструктуры - это подробная проработка развития инженерных систем городской инфраструктуры:

■ с детализацией по территории поселения и составлением электронных моделей;

■ с расчетами по обеспечению нормативной надежности предоставления коммунальной услуги (ресурса);

■ с конкретными техническими решениями (конкретные конфигурации и диаметры трубопроводов, вид оборудования на источниках, размещение их на территории);

■ с согласованием землеотвода;

■ с получением предварительных технических условий на подключение к электрическим, тепловым и газовым сетям;

■ с оценкой воздействия на окружающую среду и разработкой мероприятий по снижению воздействия.

результате разработки полной ПКР получаются конкретные пакеты инвестиционных проектов. Муниципальное образование может совершенно спокойно выставлять объекты конкретного привлечения инвестиций на конкурс, т.к. уже оформлена земля, составлены предварительные технические условия и т.п., т.е. все то, что в сегодняшних проектах часто отсутствует. Полная ПКР будет позволять просто объявлять инвестиционные конкурсы на привлечение любого инвестора и на достаточно продолжительные сроки инвестиций.

Не важно, по какому из двух вариантов будет создаваться ПКР - в любом случае российским законодательством правовое поле для осуществления данных мероприятий уже сформировано.

По оценкам временных затрат для города с населением 150 тыс. чел. разработка упрощенной схемы ПКР потребует около 2-3 мес., а полной схемы - около 8 мес.

Составные части ПКР

Как уже указывалось выше, ПКР является основной частью Генерального плана развития муниципального образования, поэтому обязательно должна включать в себя прогноз территориально-распределенного спроса. И в упрощенной, и в сложной (полной) схеме ПКР - это основа основ.

Прогноз территориально-распределенного спроса на коммунальные ресурсы (тепло-, электроэнергию, воду питьевого качества и т.д.) формируется на базе использования ГИС-технологий, сопряженных с городской геоинформационной системой.

В основе прогнозирования территориально-распределенного спроса положен принцип формирования расчетного элемента территориального деления (планировочный квартал, кадастровый квартал, квартал БТИ, производственная или промышленная зона и т.д.). В каждом элементе территориального деления моделируется спрос на ресурсы, основанный на анализе градостроительных планов развития жилищной сферы, социальной сферы, промышленности.

В дальнейшем произойдет повсеместный переход к представлению систем коммунальной инфраструктуры (КИ) в виде электронных моделей. Существуют регионы и муниципальные образования, которые уже проводят такие работы. Электронные модели являются структурированными базами данных элементов инженерной инфраструктуры, привязанными к территории, которые позволяют осуществлять все необходимые инженерные расчеты для проектирования систем теплоснабжения. В них содержится полное описание тепловых сетей и их объектов (диаметры трубопроводов, протяженности, годы прокладки, годы капитальных ремонтов, секционирующая арматура и т.д.). Электронная модель - это инструмент разработки проектов развития и реконструкции инженерных объектов с учетом всех системных ограничений городского планирования. Соответственно, если разработаны электронные модели, то можно экспериментировать: объединять элементы схемы, разъединять, делать анализы и составлять прогнозы.

Объединение моделей территориально-распределенного спроса на ресурсы и электронных схем инженерных коммуникаций и головных объектов позволяет решать задачи оптимального обеспечения городской среды энергоресурсами. В этом случае объединяются прогнозы спроса и затем разрабатываются наиболее рациональные подходы к развитию и реконструкции инженерных систем. На базе объединенных моделей решаются задачи перераспределения тепловой (электрической) нагрузки между источниками разного типа, с главной целевой функцией - сокращение издержек и потерь при их производстве и транспорте.

Для каждого варианта развития системы электро-, тепло- и водоснабжения используется комплекс сертифицированных моделей, позволяющий установить все эффекты от реализации наиболее рациональной схемы, обеспечивающей не превышение допустимых пределов воздействия на окружающую среду.

В связи с ажиотажем, возникшем вокруг продажи квот на выбросы парниковых газов, может сложиться такая ситуация, когда лет через 5 придется закупать эти квоты обратно, но уже гораздо дороже. Чтобы этого не произошло, анализ развития систем электро-, тепло- и водоснабжения для муниципального образования крайне необходим уже сейчас.

При обсуждении проблемы энергоснабжения, как правило, рассматриваются вопросы избытка или недостатка мощности и очень редко – вопросы надежности, особенно в теплоснабжении. Так, например, на одном из селекторных совещаний по вопросам подготовки к отопительному сезону при решении сложного вопроса, связанного с энергоснабжением, был получен ответ, что надежность энергоснабжения - это на самом деле не проблема, т.к. в случае чего всегда можно использовать мобильный электрогенератор. Такое представление о надежности сейчас существует во многих муниципальных образованиях, поэтому ПКР должна обязательно включать оценку надежности предоставления услуг и ресурсов СКИ. Необходимо рассмотреть возможные аварийные сценарии и разработать проекты строительства аварийных схем тепло- и водоснабжения.

В результате использования электронных моделей в виде таблиц и графиков мы можем видеть стадии реализации проектов: приход денег, объемы работ, сроки реализации и т.п. Можно все планировать и всем управлять. И если становится ясно, что запросы муниципального образования настолько велики, что за 3-5 лет их не реализовать, то тогда возможно создание программы и на 7, и на 9 лет. Но все это можно понять, только проведя анализ уже существующей электронной модели.

Очень важный вопрос для муниципального образования - это отмена хозяйственного ведения. Потребуется формирование муниципальной казны, состоящей из сетей и объектов инфраструктуры, которые будут переданы в управление частным компаниям. Формирование казны муниципального образования, формирование доходной части его бюджета - это также связано с ПКР.

Другой важной составляющей ПКР является разработка долгосрочных проектов тарифов и оценка эффективности инвестиций. Уже существуют такие прецеденты. Впрошлом году ФСТ для ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» установила трехгодичные тарифы в связи с реализацией программы предприятия, а в этом году в Кировской обл. для теплоснабжающих организаций отдельным приказом ФСТ установлены трехгодичные тарифы. Но говорить о долгосрочном установлении тарифов с учетом нашей инфляции, с учетом нашей колеблющейся экономики достаточно сложно. Вто же время если подготовка ПКР будет проведена в полном объеме, то это позволит уйти от рисков, которые закладываются в понятие долгосрочных тарифов, а следовательно, мы получим тарифный процесс, который может действительно надежно работать.

ПКР обязательно включает в себя оценку доступности жилищно-коммунальных услуг и покупательной способности населения (рис. 4). Весь проект итерационными процедурами и изменениями логистики подбирается так, чтобы не превышать минимальную покупательную способность населения жилищно-коммунальных услуг.

ПКР также включает:

■ логистику и укрупненную оценку размеров инвестиций;

■ оценку и оптимизацию использования собственных и привлеченных средств на реализацию проектов;

■ оценку снижения операционных затрат в процессе реализации проектов;

■ оценку существующих и перспективных показателей и индикаторов эффективности функционирования ОКК.

Регламент взаимодействия

Органы регулирования, создаваемые в муниципальных образованиях, обязаны, в первую очередь, составить регламент своей работы, т.е. жестко прописать все особенности их взаимодействия с ОКК. И если, например, в производственной программе ОКК не заложила мероприятия, связанные с текущей эксплуатацией, чтобы обеспечить качественную непрерывную поставку услуг, а зимой произошла авария, то виновата только ОКК. Но если организация все необходимые мероприятия в программу заложила, а органы регулирования сочли мероприятия незначительными и «вырезали» часть из них, для того чтобы снизить затраты (например, мотивировав это необходимостью значительных расходов в связи с предстоящими выборами), то в этом случае виноват орган регулирования. Но все изменения должны быть зафиксированы письменно, и все эти вопросы необходимо учесть в регламенте взаимодействия.

Л.Д. Соловьева, Разработка производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения

Источник: Журнал "Новости теплоснабжения" №11 (99), 2008 г. , www.ntsn.ru

Оставить комментарий

Тематические закладки (теги)

Тематические закладки - служат для сортировки и поиска материалов сайта по темам, которые задают пользователи сайта.

Тематические закладки пользователей:

Tеги: Инвестиционные программы развития систем тепло- и электроснабжения

Похожие статьи:

Программы Auditor

Отраслевая конференция «Теплоснабжение-2019»

Москва, 22-24 октября 2019 г.
Примите участие!

Подробнее