Отраслевая конференция 
«Теплоснабжение-2019»
РосТепло.ru - Информационная система по теплоснабжению
РосТепло.ру - всё о теплоснабжении в России
Законодательное и нормативно-правовое обеспечение в теплоснабжении

Законодательное и нормативно-правовое обеспечение в теплоснабжении

Ю.А. Липатов, Председатель Комитета по энергетике Государственной Думы РФ
(доклад на Международном Форуме «Российское теплоснабжение: проблемы и тенденции развития»)

1. Правовые основы функционирования и техническая база теплоснабжения в основном сформированы в период плановой экономики, в условиях искусственно занижаемых стоимостей топлива и энергии. Переход к свободному ценообразованию на основные виды твердого и жидкого топлива и рост цен на природный газ, практически без изменения технической базы теплоснабжения и организационных структур муниципального уровня, определил развитие кризиса коммунальной теплоэнергетики. Роль федерального уровня при управлении теплоснабжением сведена к экономическому (тарифная политика) регулированию этой сферы, как локальной естественной монополии. Вопросы формирования необходимой для государства технической политики в теплоснабжении, создания правовой среды для необходимых изменений до настоящего времени не решаются.

Сложившаяся система отопления многоэтажных жилых домов организована как система централизованного теплоснабжения (ЦТ). Система ЦТ обслуживает 92% городских и 20% сельских жителей, что составляет 73% населения страны.

Основными источниками тепла в системе ЦТ являются теплофикационные энергоблоки на теплоэлектростанциях (ТЭЦ, как правило, в составе ТГК) и котельные (различных форм собственности). Производство тепла в России характеризуется следующими данными:

■ централизованные источники производят 71,5%, из них тепловые электростанции -29,3%, котельные - 53,9%, прочие источники -16,8%;

■ децентрализованные источники производят 28,5% тепла России, из них котельные (мощностью менее 20 Гкал/ч) - 38,2%, автономные теплогенераторы - 61,8%.

В соответствии с концепцией рассредоточенной застройки городов, принятой несколько десятилетий назад и действующей по настоящее время, развитие системы ЦТ привело к резкому увеличению протяженности трубопроводов тепловых сетей, удорожанию их строительства, эксплуатации и росту тепловых потерь.

В настоящее время в растянутых теплорасточительных сетях затраты на транспорт тепла составляют более 40% в его себестоимости. При этом по прогнозным оценкам рост протяженности нуждающихся в замене трубопроводов опережает рост общей длины тепловых и паровых сетей.

В ряде регионов проблема износа тепловых сетей стоит крайне остро.

Теплоснабжающие организации сегодня не могут самостоятельно осуществить необходимое техническое перевооружение системы ЦТ, т.к. они ограничены регулируемыми тарифами на тепло, ориентированными на относительно низкую платежеспособность основных потребителей. Кроме того, темпы роста цен на энергоносители, оборудование и теплоизоляционные материалы не соответствуют темпам повышения тарифов.

В результате рыночных преобразований объекты систем ЦТ разделены между владельцами различных форм собственности. В силу технологических особенностей организация централизованной системы теплоснабжения предполагает и централизованную систему управления. Наличие двух или трех теплоснабжающих организаций в одной системе ЦТ не приводит к развитию рыночной конкуренции, т.к. субъекты единой системы теплоснабжения развивают свою деятельность в разных частях одной системы. В связи с чем необходимо законодательное закрепление общих принципов организации экономических отношений в теплоснабжении, а также формирование основ государственной политики в этой сфере.

2. Учитывая сложный комплекс проблем и особенностей, связанных с регулированием теплоснабжения, в рамках работы трехсторонней рабочей группы с участием Совета Федерации и Государственной Думы над пакетом федеральных законов по реформированию электроэнергетики, были достигнуты договоренности о подготовке отдельного проекта федерального закона «О теплоснабжении».

В созданную рабочую группу вошли члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители профильных министерств, субъекты Российской Федерации и эксперты.

В результате обсуждения мы пришли к выводу о необходимости регулирования взаимоотношений в производстве и транспорте тепловой энергии от теплоисточника только до ввода в здание, считая вопросы распределения тепловой энергии внутри здания предметом регулирования жилищного законодательства.

Наши усилия были сосредоточены на разработке основных, на наш взгляд, направлениях, определяющих надежность и эффективность теплоснабжения.

Во-первых, это - распределение полномочий и ответственности между федеральными, региональными и муниципальными уровнями теплоснабжения.

Во-вторых, вопрос долгосрочного планирования теплоснабжения на региональном и муниципальном уровнях. Мы считаем, что именно долгосрочное планирование является основой для достижения целей надежности и эффективности теплоснабжения.

Обсуждались и разрабатывались такие направления, как организация договорных отношений в теплоснабжении, вопросы допуска к сети, учета тепловой энергии, ограничение прекращения теплоснабжения.

Особое внимание было уделено проблеме ценообразования и регулирования тарифов в теплоснабжении. Мы считаем, принципиально важным закрепить законом применение двух ставок тарифа для теплоисточника. Ставки за используемую, заявленную мощность, включающую в себя в основном затраты на содержание источника, и ставки за отпущенную энергию, включающей затраты на топливо и электроэнергию на собственные нужды.

Мы убеждены, что такой подход позволит обеспечить теплоисточник средствами для его содержания в исправном, надежном состоянии независимо от сложившихся погодных условий, оградит потребителя от оплаты излишней мощности, и сделает более гибкой и прозрачной систему определения цены источника.

Такой же подход необходим для определения цены транспорта тепловой энергии от теплоисточника до потребителя, включающей ставку за пропускную способность, можно считать за мощность теплосети, и ставку за доставленные теплоносители.

В процессе обсуждения была предпринята попытка определения разумной конкуренции в

теплоснабжении, хотя за слово «разумная» нас критиковали очень многие, кто присылал нам отзывы, в первую очередь, юридические сообщества. Считаем, что конкуренция возможна на трех уровнях.

Во-первых, она возможна в производстве тепловой энергии; во-вторых, на стадии конкуренции проектов при разработке муниципального плана и схемы теплоснабжения; в-третьих - конкуренции цены теплоисточника на стадии регулирования тарифов и определения загрузки наиболее эффективных теплоисточников.

В целом по итогам обсуждения вариантов текста можно сформулировать следующие позиции, которые должны быть урегулированы с принятием этого законопроекта.

Должны быть определены общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в теплоснабжении, в том числе организация и координация инвестиционной деятельности (техническая политика), инвестиционная политика государства, мониторинг теплового хозяйства, информационное обеспечение. Техническая база должна быть прописана в подзаконных и иных нормативных актах, ссылки на которые должны быть определены в законе.

Необходимо определять меры государственной поддержки (в т.ч. налоговые преференции и льготы) организации и функционирования теплоснабжения.

Необходимо определить направление (схему) изменений организационных структур управления и организации теплоснабжения населенных пунктов в связи с изменением отношений собственности в отрасли, в том числе в условиях переходного периода реформы электроэнергетики. Нормы закона должны быть универсальны и инварианты, либо предусматривать модификацию правоотношений применительно к каждой модели (схеме, типу) систем теплоснабжения.

Должны быть сформулированы требования к субъектам теплоснабжения, условия и порядок лицензирования, условия и порядок отзыва лицензии.

Требуется предусмотреть положения о функционировании и управлении теплоснабжением в кризисных ситуациях (аварийных ситуациях), в ситуациях, когда теплоснабжающая организация не способна справиться со своими обязательствами.

Необходимо определить особенности функционирования источников комбинированной выработки тепловой и электрической энергии, участвующих в конкурентном рынке электроэнергии. Закон должен определять особенности функционирования пиковых и резервных источников тепловой энергии.

Нужно зафиксировать принципы взаимоотношений теплоснабжающих организаций с

льготными и социально-значимыми категориями потребителей. Должна быть отражена недопустимость перекрестного субсидирования в тепловой энергии.

Производство тепловой энергии должно быть регламентировано и экономически ориентировано на рациональный выбор режимов производства источника и функционирования системы ЦТ по критерию наибольшей экономической эффективности.

Учитывая высокую социальную значимость теплоснабжения, закон должен предусматривать гарантии надежного обеспечения потребителей тепловой энергией.

Должны быть отражены принципы не дискриминационного подключения потребителей к тепловым сетям, а также предусмотрена возможность введения протекционистских мер защиты производителей от ухода потребителей и снижения тепловой нагрузки.

Требуется закрепить принципы стимулирования потребителей к применению энергосберегающих технологий, в том числе за счет повышения качества учета потребленной энергии.

Необходимо определить меры по стимулированию развития нетрадиционных (альтернативных) источников тепла, более «дружественных» к окружающей среде.

Должны быть определены основы гражданско-правовой ответственности регулирующих органов, потребителей и субъектов, задействованных в теплоснабжении.

3. Основным недостатком российской теплоэнергетики является ее низкая эффективность, высокий уровень потерь и расхода топлива, затратный характер. Всвязи с этим новую версию закона «Об энергосбережении» необходимо было внести «еще вчера». Действующий Федеральный закон «Об энергосбережении» был принят в середине 1990-х гг. и носит чисто декларативный характер. Вто же время энергоэффективность (именно так следует понимать термин энергосбережение в развивающейся рыночной экономике) должна лежать в основе любой реформы теплоэнергетики, пожалуй, в большей степени, чем в электроэнергетике.

Этот законопроект также в течение ряда лет разрабатывается Правительством РФ, однако отсутствует в плане законопроектной деятельности Правительства и в этом году.

Федеральный закон № 210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» определяет другую систему регулирования тарифов и другие механизмы привлечения инвестиций в ЖКХ.

Объективно реформа электроэнергетики и ЖКХ требует соответствующих изменений в организации и регулировании теплоснабжения. Разделение по сферам деятельности в электроэнергетике и переход в конкурентный сектор ТЭЦ, переход ТГК в управление частному, в том числе иностранному, инвестору вызывает необходимость создания новых механизмов регулирования тарифов на тепловую энергию.

Реализация реформы электроэнергетики и коммунального хозяйства внесла новую конкретику в эти области. По ходу развития реформ появляются новые понятия, такие как рынок мощности, гарантирующие поставщики, основные и пиковые мощности, разделение по видам деятельности, производственные и инвестиционные программы, тарифы на технологическое присоединение и на подключение.

С учетом всего сказанного можно сделать вывод, что новые понятия и механизмы регулирования в электроэнергетике и ЖКХ, а также учет специфических аспектов теплоснабжения, например степень использования тепловой энергии теплоносителя, энергоэффективность должны быть учтены при подготовке законопроекта о теплоснабжении.

Ю.А. Липатов, Законодательное и нормативно-правовое обеспечение в теплоснабжении

Источник: Журнал "Новости теплоснабжения" №11 (99), 2008 г., www.ntsn.ru

Оставить комментарий

Тематические закладки (теги)

Тематические закладки - служат для сортировки и поиска материалов сайта по темам, которые задают пользователи сайта.

Похожие статьи:

Программы Auditor

Отраслевая конференция «Теплоснабжение-2019»

Москва, 22-24 октября 2019 г.
Примите участие!

Подробнее